La fusion d'EPCI à fiscalité propre
La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre dernier poursuit un objectif de rationalisation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Pour ce faire, il est possible de procéder au regroupement de tels établissements dans le cadre d'une procédure de fusion, ce qui emporte des conséquences juridiques et financières.
LES PROCEDURES DE FUSION
Comme en matière de dissolution de syndicats ou d'extension du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre, la procédure de fusion va varier selon qu'elle résulte de la mise en œuvre de du droit commun de l'intercommunalité ou du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI).
La procédure de droit commun de la fusion
L'article L.5211-41-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), remanié par la loi du 16 décembre dernier, fixe les règles de droit commun de la fusion. Celle-ci peut être initiée par le Préfet, par la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), ou par les organes délibérants des communes membres ou des EPCI dont la fusion est envisagée.
En cas d'initiative des communes ou des EPCI, le Préfet peut, dans un délai de deux mois à compter de la première délibération transmise, arrêter un projet de périmètre, fixant la liste des EPCI concernés et déterminant la catégorie du futur EPCI (cf. infra 2.1). Ce projet de périmètre doit être d'un seul tenant et sans enclave et peut comprendre des communes extérieures.
Ce premier arrêté préfectoral, accompagné d'un rapport explicatif et d'une étude d'impact budgétaire et fiscal réalisés par les services de l'Etat, est notifié par le Préfet au maire de chaque commune incluse dans le projet. Les conseils municipaux disposent d'un délai de trois mois à compter de cette notification pour se prononcer sur le projet de périmètre, la catégorie et les statuts du nouvel EPCI. A défaut de délibération dans ce délai, leur avis est réputé favorable.
Le projet de périmètre est également soumis pour avis aux EPCI dont la fusion est envisagée. Ils disposent aussi d'un délai de trois mois à compter de la transmission du projet d'arrêté pour se prononcer. A défaut, leur avis est également réputé favorable.
Le projet de périmètre, accompagné du rapport explicatif, de l'étude d'impact et des délibérations des communes et des EPCI, est ensuite notifié à la CDCI qui dispose d'un véritable pouvoir d'amendement. Elle peut en effet, à la majorité des deux tiers de ses membres, adopter des propositions de modification du projet de périmètre qui, si elles respectent les objectifs et orientations prévues pour l'élaboration du SDCI, sont obligatoirement intégrées à l'arrêté du Préfet. La délibération de la CDCI, contenant d'éventuelles modifications, doit toutefois intervenir dans le délai de deux mois à compter de la notification par le Préfet du projet de périmètre. A défaut, son avis est réputé favorable.
La fusion peut être décidée par arrêté du Préfet si une majorité qualifiée des conseils municipaux approuvent l'arrêté dressant la liste des établissements publics et des communes inclus dans le projet de périmètre et sur les statuts. Cette majorité doit être exprimée par deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Ces majorités doivent nécessairement comprendre au moins un tiers des conseils municipaux des communes qui sont regroupées dans chacun des EPCI dont la fusion est envisagée. L'accord des organes délibérants des EPCI dont la fusion est envisagée n'est pas requis. Par ailleurs, l'arrêté de fusion vaut, sous réserve de leur accord, retrait des communes appartenant à des EPCI à fiscalité propre autres que ceux qui fusionnent.
La fusion dans le cadre de la mise en œuvre du SDCI (article 60 III de la loi)
Dès la publication du SDCI, ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, et jusqu'au 31 décembre 2012, le préfet peut proposer la fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre, selon des règles dérogatoires à la procédure de droit commun (article 60 III de la loi du 16 décembre 2010).
Il peut également proposer de telles fusions, sous réserve de respecter les objectifs et les orientations définis à l'article L.5210-1-1 du CGCT même si le SDCI n'est pas adopté, ou si la fusion ne figure pas dans le schéma. Dans ce dernier cas, l'avis de la CDCI est requis: elle dispose d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut, son avis est réputé favorable. Le cas échéant, la proposition du Préfet intègre les modifications de périmètre adoptées par la commission à la majorité des deux tiers de ses membres.
La procédure dans le cadre du SDCI est, dans un premier temps, similaire à celle de droit commun, sauf en ce qui concerne les majorités requises et l'avis de la CDCI, qui n'est pas demandé à ce stade.
Ainsi, le Préfet prend d'abord un arrêté de projet de périmètre dressant la liste des EPCI appelés à fusionner ainsi qu'éventuellement des communes appartenant ou non à un autre EPCI à fiscalité propre. Cet arrêté est ensuite notifié concomitamment aux présidents des EPCI intéressés afin de recueillir l'avis de leur assemblée délibérante et au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de cette notification, les organes délibérants disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut, leur avis est réputé favorable.
En cas d'accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre,la fusion est prononcée par arrêté du Préfet. L'accord des communes doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. La majorité demandée dans le cadre de ce dispositif temporaire est donc moins importante que celle requise lors de la procédure de droit commun. L'arrêté de fusion emporte, le cas échéant, retrait des communes des EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le périmètre. L'arrêté fixe également les compétences du nouvel établissement public.
En l'absence d'accord des communes le Préfet peut, jusqu'au 1er juin 2013, par décision motivée et après avis de la CDCI, fusionner d'office les EPCI. La commission dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut, son avis est réputé favorable. La commission peut entendre tout maire d'une commune et tout président d'un EPCI. Elle peut adopter, à la majorité des deux tiers de ses membres, des propositions de modification du périmètre qui sont alors intégrées à l'arrêté de fusion.
LES INCIDENCES JURIDIQUES DE LA FUSION
L'arrêté prononçant la fusion crée un nouvel EPCI selon les modalités suivantes:
La catégorie juridique du nouvel EPCI
L'EPCI issu de la fusion appartient, soit à la catégorie de l'EPCI fusionné le plus intégré, soit à une catégorie d'EPCI plus intégré, si les deux groupements fusionnés remplissent les conditions requises pour ce faire (article L.5211-41-3 du CGCT).
Ainsi, l'EPCI issu de la fusion de deux communautés de communes peut être une communauté d'agglomération, si les conditions de compétences et de population requises pour cette catégorie d'EPCI sont remplies.
Les compétences du nouvel EPCI
L'EPCI issu de la fusion reprend l'intégralité des compétences obligatoires des groupements fusionnés. Les compétences exercées sur le territoire d'un EPCI ont donc vocation à s'appliquer sur le territoire de l'autre, sous réserve de la définition de l'intérêt communautaire (cf. infra).
Il reprend également les compétences optionnelles et supplémentaires des deux groupements fusionnés. Mais le conseil communautaire du nouvel EPCI peut décider, dans un délai de trois mois à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté décidant la fusion, de restituer certaines de ces compétences aux communes, sous réserve de respecter le minimum légal de compétences optionnelles requis. Jusqu'à cette délibération ou, au plus tard, jusqu'à l'expiration du délai précité, le nouvel établissement public exerce, dans les anciens périmètres correspondant à chacun des EPCI fusionnés, les compétences transférées à titre optionnel ou supplémentaire par les communes à chacun de ces établissements publics.
Lorsque l'exercice des compétences du nouvel EPCI est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant la fusion. A défaut, le nouvel EPCI exerce l'intégralité de la compétence transférée. Jusqu'à la définition de l'intérêt communautaire, celui qui était défini au sein de chacun des EPCI fusionnés est maintenu dans les anciens périmètres correspondant à chacun de ces établissements.
Le personnel et les biens
L'ensemble des personnels des EPCI fusionnés est réputé relever du nouvel EPCI dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes et conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que les avantages acquis.
L'ensemble des biens, droits et obligations des EPCI fusionnés sont également transférés au nouvel établissement.
La représentation des communes
La fusion des deux EPCI donne lieu, d'une part, à une nouvelle répartition des sièges entre les communes selon les nouvelles modalités introduites par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (pour un rappel des règles en la matière: cf. le dossier paru dans ATD Actualité n°203 de février 2011 « L'impact de la réforme des collectivités territoriales sur l'intercommunalité », p.12) et, d'autre part, à une nouvelle élection des délégués, du président et des vice-présidents. Le mandat des délégués en fonction avant la fusion des EPCI est prorogé jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant qui intervient au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion. La présidence de l'établissement issu de la fusion est, à titre transitoire, assurée par le plus âgé des présidents des établissements publics ayant fusionné.
LES INCIDENCES FINANCIERES DE LA FUSION
Les incidences financières de la fusion concernent le régime fiscal du nouvel EPCI, les recettes qui en découlent (fiscalité, financement du service d'élimination des déchets ménagers et dotations d'Etat) et les reversements de fiscalité.
Le régime fiscal applicable
Comme pour la détermination de la catégorie juridique, le nouvel EPCI issu de la fusion relève du régime fiscal du groupement préexistant le plus intégré ou d'un régime fiscal plus intégré s'il le décide (article 1638-0 bis du code général des impôts).
Ainsi, dans l'hypothèse d'une fusion entre une communauté de communes à fiscalité additionnelle (FA) et une communauté de communes à fiscalité professionnelle unique (FPU), le nouvel EPCI sera àfiscalité professionnelle unique.
En revanche, deux EPCI fusionnés soumis au régime de la fiscalité additionnelle restent soumis à ce régime fiscal de droit commun des communautés de communes. Toutefois, un EPCI à fiscalité additionnelle et fiscalité professionnelle de zone (FPZ) qui fusionne avec un EPCI à fiscalité additionnelle deviendra un nouvel EPCI à fiscalité additionnelle et fiscalité professionnelle de zone.
Les recettes fiscales du nouvel EPCI
Ces recettes dépendent du régime fiscal de l'EPCI. Elles concernent la fiscalité prélevée sur les ménages et les entreprises.
Lorsque l'EPCI est à fiscalité additionnelle (FA),il perçoit, comme ses communes membres, un produit fiscal assis sur les trois taxes ménages et la nouvelle cotisation économique territoriale (CET) qui comprend la cotisation foncière économique (CFE) et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
Il est à noter que la CVAE affectée au bloc communes/EPCI a été répartie entre les communes et l'EPCI auquel elles appartiennent en fonction du degré d'intégration fiscale de l'EPCI. Cette répartition diffère donc obligatoirement entre les deux EPCI qui fusionnent. Pour autant, aucune harmonisation de ce taux de répartition après fusion n'est actuellement prévue par la loi. Il subsistera donc deux taux distincts de répartition de CVAE sur le territoire. Le conseil communautaire et les conseils municipaux pourront néanmoins décider, par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée, d'unifier sur le territoire le taux de répartition.
Les nouveaux taux de fiscalité applicables sur le territoire de la nouvelle entité sont déterminés en fonction de la structure des taux moyens pondérés (TMP) de chacune des 4 taxes à partir du produit fiscal attendu.
Dans le cas où le nouvel EPCI à FA bénéficie d'une fiscalité professionnelle de zone (FPZ), deux régimes fiscaux coexistent, en dehors de la zone d'activités communautaire et à l'intérieur de la zone. Il s'agit d'un régime optionnel qui nécessite que l'EPCI soit compétent pour créer ou gérer une zone d'activités économiques et que le conseil communautaire d'un des EPCI fusionné, àla majorité simple de ses membres, ait décidé de se substituer aux communes pour la perception de la cotisation économique territoriale (CVAE et CFE) acquittée par les entreprises implantées dans la zone.
En dehors de la zone d'activités communautaire, le régime fiscal retenu pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle s'applique (cf. supra).
Dans le périmètre de la zone d'activités communautaire, le régime fiscal applicable est celui de la fiscalité professionnelle unique (FPU, cf. infra). L'EPCI se substitue à ses communes membres pour la perception de la cotisation économique territoriale (CET) et de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) dans la ou les zones d'activités communautaire.
Un nouveau taux unique de cotisation foncière économique sera défini si le périmètre de la zone intercommunale a été redéfini et intègre une ou des communes entrantes. Le taux communal de cotisation foncière économique applicable sur la zone sera alors rapproché, par fractions égales, du taux de cotisation foncière économique de zone de l'EPCI (mécanisme semblable à l'unification des taux en fiscalité professionnelle unique).
Lorsque l'EPCI est à fiscalité professionnelle unique (FPU),ilperçoit la cotisation économique territoriale (CVAE et CFE) aux lieux et place des communes membres qui conservent les 3 taxes ménages. Ainsi, si l'un des groupements fusionnés était à l'origine à fiscalité additionnelle, ses communes membres sont dépossédées de la cotisation économique territoriale et des nouvelles ressources fiscales attribuées dans le cadre de la réforme: la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe additionnelle sur le foncier non bâti (TAFNB).
Le nouvel EPCI vote un taux de CFE applicable sur l'ensemble du territoire, perçoit l'intégralité du produit, détermine la politique d'exonérations et fixe les niveaux de cotisation minimum.
Ce taux sera unifié progressivement en fonction des écarts de taux constatés l'année précédant la fusion, soit entre les EPCI s'ils étaient en fiscalité professionnelle unique, soit entre les communes anciennement membres d'une communauté à fiscalité additionnelle et l'EPCI à fiscalité professionnelle unique. Le taux initial de la cotisation foncière économique ne peut excéder le taux moyen pondéré constaté l'année précédente dans les communes membres. Ce taux pourra être corrigé du coefficient de variation des taxes ménages et éventuellement, par ajout, des droits à augmentation capitalisés par chaque EPCI.
Par ailleurs, depuis 2011 et la réforme fiscale, les EPCI à fiscalité professionnelle unique perçoivent également les taxes ménages. Les textes applicables prévoient que la première année de perception des taxes ménages, les taux votés sont proportionnels aux taux moyens pondérés de taxe d'habitation, taxes foncières sur les propriétés bâties non bâties constatés dans les communes membres situées sur le territoire de l'EPCI, l'année précédent celle de la fusion. Ils sont calculés à partir du produit fiscal attendu des trois taxes de l'EPCI.
Cette procédure ne posait pas de difficulté particulière avant la réforme fiscale et l'affectation des taux de taxe d'habitation et de foncier non bâti aux EPCI à fiscalité professionnelle unique puisqu'elle permettait de respecter la structure des taux applicable sur le territoire. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, et sans correction législative dans le cadre de la loi de finances pour 2012, des transferts de fiscalité des contribuables à la taxe d'habitation vers les contribuables au foncier bâti seront inévitablement constatés.
La dotation d'intercommunalité
La dotation d'intercommunalité sera calculée en fonction des nouveaux critères (population et potentiel fiscal) du nouvel EPCI. Les données des EPCI préexistants sont fusionnées.
A titre dérogatoire pour la première année, le nouvel EPCI issu de la fusion bénéficie d'une disposition favorable pour le calcul de sa dotation d'intercommunalité. Celle ci est calculée en prenant en compte le CIF le plus élevé des EPCI préexistants (article L.5211-32-1 du CGCT). La deuxième année, il sera calculé à partir des données fiscales de l'année n-1 de la nouvelle entité.
Pour mémoire, le coefficient d'intégration fiscale (CIF) correspond au rapport entre la fiscalité perçue par l'EPCI (4 taxes et TEOM/REOM) diminuée des dépenses de transfert (attribution de compensation et dotation de solidarité communautaire) et l'ensemble de la fiscalité prélevée sur son territoire.
Enfin, l'EPCI fusionné perçoit une dotation de compensation, qui correspond à l'ancienne compensation relative à la suppression de la part salaires, calculée à partir de la somme des dotations de compensation des EPCI préexistants.
Le financement du service d'élimination des déchets ménagers
L'EPCI issu de la fusion doit prendre les délibérations afférentes à la TEOM avant le 15 janvier de l'année suivant celle de la fusion, et à la REOM avant le 31 mars. A défaut, dans le cas où deux modes de financement s'appliquent, le régime applicable sur le territoire de chacun des EPCI fusionnés est maintenu pendant une période transitoire de 2 ans suivant la fusion. A la fin de la deuxième année suivant la fusion, le nouvel EPCI doit choisir un régime unique. S'il opte pour la TEOM, il doit délibérer avant le 15 octobre. Cette date est fixée au 31 décembre s'il choisit la REOM.
Les délibérations fixent les taux applicables pour la TEOM et les éventuels zonages, et les tarifs pour la REOM.
Les reversements de fiscalité
Les reversements de fiscalité induits par le régime fiscal
Le principal reversement de fiscalité concerne les EPCI à fiscalité professionnelle unique. Le principe qui prévaut dans le cadre de ce régime fiscal est celui de la neutralité budgétaire pour les communes et le groupement. Dans cette optique, les communes perçoivent une attribution de compensation de la part du groupement dont le montant compense les recettes transférées par la commune, déduction faite des charges transférées. Le cas échéant, les communes qui transfèrent plus de charges que de recettes peuvent être contraintes de verser la différence au groupement.
Pour les communes issues de deux EPCI à fiscalité professionnelle unique, les attributions de compensation ne seront recalculées que dans l'hypothèse de nouveaux transferts de compétence ou si des compétences sont restituées aux communes.
En revanche, pour les communes initialement membres d'un EPCI à fiscalité additionnelle, une attribution de compensation sera déterminée au vu des charges transférées.
L'évaluation de ces charges est réalisée sous l'égide de la commission locale d'évaluation des transferts de charges (CLETC) qui comporte au moins un représentant de chaque commune membre de la nouvelle entité.
L'EPCI peut également décider du versement d'une dotation de solidarité communautaire à ses membres dont le principe et les critères de répartition sont fixés par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers. Il s'agit d'un reversement facultatif des EPCI à fiscalité professionnelle unique. Le montant de l'enveloppe et les critères de répartition sont librement définis dans le cadre fixé par les dispositions de l'article 1609 nonies C, V et VI du CGI, c'est-à-dire en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant.
Dans le cas où l'un des EPCI l'avait instaurée, la dotation de solidarité communautaire s'appliquera aux nouveaux membres.
Une dotation de solidarité peut également être instaurée par les EPCI qui relèvent de la fiscalité additionnelle, dans le cadre des dispositions fixées par l'article 11-III de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale. Il s'agit là encore d'une dotation facultative, mais le principe ainsi que les critères de répartition doivent être prévus par les statuts. Son montant correspond soit à une part du produit comportant la cotisation économique territoriale, l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux et la taxe sur les surfaces commerciales, soit à une part de l'ensemble des impositions directes locales perçues par l'EPCI. Le choix des critères est libre, mais ils doivent être déterminés notamment en fonction de l'écart du revenu par habitant de la commune et de l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier communal par habitant, par rapport aux moyennes constatées sur le territoire de l'EPCI.
Les reversements de fiscalité induits par la réforme fiscale
La garantie individuelle des ressources qui sera versée au nouvel EPCI, déterminée en 2011 pour neutraliser les effets de la réforme fiscale pour chaque collectivité, correspond à la somme des garanties individuelles des groupements fusionnés.
Il en est de même pour la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Cette dotation est réservée aux collectivités « perdantes », dans la mise en œuvre de la réforme fiscale, lorsque la perte de ressources est supérieure à 50 000 €. La compensation versée au titre de la garantie individuelle de ressources est complétée par cette dotation versée par l'Etat, dénommée « dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ».
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
