Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

Le domaine de l’urbanisme a été l’objet d’un transfert quasi généralisé des compétences, de l’Etat vers les collectivités territoriales, dès les lois de décentralisation de 1983, dites « lois Defferre ».

L’Etat a toutefois conservé un droit de regard fort dans ce domaine, au travers de l’association de ses services lors des procédures de planification et surtout en exerçant un contrôle de légalité des différents actes.

Dans un premier temps ce transfert n’a pratiquement bénéficié qu’à l’échelon communal. Mais, depuis la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000, le législateur privilégie de plus en plus, à chaque nouvelle loi, l’exercice de ces compétences par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI : métropole, communauté d’agglomération, communauté de communes, …), notamment en matière de planification.

C’est principalement en fonction du transfert ou non à l’intercommunalité, de la compétence en matière de  « plan local d’urbanisme (PLU), document en tenant lieu et carte communale », que va se décider, le plus souvent, le partage de compétences dans les autres matières de l’urbanisme (autorisations de construire, financement, action foncière).

Il convient donc, dans un premier temps, de préciser la collectivité compétente en matière de planification, afin, ensuite, d’en appréhender les conséquences sur les autres compétences en urbanisme.

La planification

En préambule, il convient de rappeler que la compétence en matière de schéma de cohérence territoriale (SCOT), est exercée systématiquement, en Haute-Garonne, par un établissement public, soit un syndicat mixte, soit un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR), qui réunit plusieurs EPCI et se charge de l’élaboration et la gestion dans le temps du SCOT.

De plus, il convient de rappeler qu’en matière de planification, une commune peut être couverte par :

• Le règlement national d’urbanisme (RNU), corpus de règles nationales inscrites aux articles L. et R.111 du code de l’urbanisme (CU), qui définissent les conditions d’utilisation des sols dans les communes ne disposant pas d’un document spécifique. Ces règles distinguent, de manière plus ou moins précises, les secteurs constructibles de la commune de ceux réservés à l’agriculture et à la nature ainsi que la nature et les règles applicables aux constructions qui pourraient s’implanter dans ces secteurs ;
• Une carte communale, qui est un document de planification simple, comprenant un plan de zonage, qui distingue les secteurs ouverts à tout type de construction nouvelle, de ceux réservés à l’agriculture et la nature. Le règlement encadrant les possibilités de construire, restant celui du RNU défini aux articles R.111-1 et suivants du CU ;
• Un PLU, qui définit 4 types de zones, pour lesquelles peuvent être fixées des règles spécifiques de construction, qui sont inscrites dans le règlement et / ou les orientations d’aménagement et de programmation (OAP). Le PLU doit couvrir l’ensemble du territoire de la collectivité compétente, commune ou EPCI. C’est dans ce second cas qu’il est dit intercommunal (PLUi).

Dans le domaine de la planification, depuis la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014, la compétence en matière de PLU, document en tenant lieu et carte communale est, par principe, intercommunale.

Toutefois, si ce transfert a été rendu obligatoire pour les métropoles, il existe pour les communautés de communes et d’agglomération, une possibilité, prévue à l’article 136 de la loi ALUR, pour que les communes s’y opposent.

La loi ALUR prévoit ainsi que les intercommunalités qui ne seraient pas devenues auparavant compétentes en matière de planification, en raison de l’opposition des communes membres, le deviennent au 1er janvier de l’année qui suit le renouvellement des conseils municipaux et communautaires.

Cependant, les communes membres de l’EPCI peuvent, à chaque échéance concernée, s’opposer à ce transfert en délibérant dans les 3 mois qui la précédent. Pour que cette opposition soit effective, il faut qu’au moins 25 % des communes, représentant au moins 20 % de la population aient délibéré dans ce délai.

Attention, toutefois, pour le renouvellement des conseils communaux et communautaires de 2020, compte tenu de la crise sanitaire, la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire, a repoussé la date de transfert de la compétence au 1^er juillet 2021. En conséquence, pour s’opposer à ce transfert les conseils municipaux devront délibérer entre le 1er avril et le 30 juin 2021.

Ce transfert de compétence, lorsqu’il est effectué, devient définitif.

L’action foncière

Ce domaine de l’urbanisme concerne tous les outils mis à disposition des communes et/ou de l’EPCI pour leur permettre l’acquisition de foncier et/ou de bâtiments en vue de la réalisation de leurs politiques d’aménagement et de création d’équipements publics. Il s’agit :

• De l’acquisition amiable par négociation directe, qui est ouverte à toutes les collectivités, qu’elles soient ou non compétentes en matière de planification ;
• Du droit de préemption, qu’il soit établi dans une carte communale (spécifique à un projet défini, sur un foncier désigné) ou mis en place sur un territoire couvert par un PLU (droit de préemption urbain - DPU). Lorsqu’il est instauré, le droit de préemption permet à la collectivité compétente d’être prioritaire en cas de vente d’un bien bâtiment et / ou foncier et de se substituer à l’acheteur.

Ce droit est directement lié à la compétence en matière de planification, si elle est restée communale c’est la commune qui pourra l’exercer, sinon c’est l’EPCI qui sera compétent.

L’EPCI compétent en matière de droit de préemption, peut décider par délibération de déléguer une partie de ce droit à ses communes membres en rapport avec les compétences qu’elles ont conservé ;

• De la zone d’aménagement différée (ZAD), secteurs où s’applique un droit de préemption, qui peut être créée sur toutes les communes qu’elles soient au RNU ou dotées d’un document de planification.

Sa mise en œuvre est fonction de la collectivité compétente en matière de planification :

                              - Si la commune est restée compétente, la création d’une ZAD est validée par arrêté préfectoral, sur demande motivée de la commune ;

- Si la compétence planification a été transférée à l’EPCI, celui-ci peut créer directement des ZAD sur son territoire. Toutefois, si la (ou les) commune(s) concernée(s) par la ZAD s’oppose(nt) à cette création, celle-ci relèvera d’un arrêté préfectoral.

• De l’emplacement réservé, cet outil qui est intégré dans le document graphique du PLU, interdit toute construction pérenne sur le foncier devant accueillir de futurs équipements publics, afin de ne pas bloquer ces projets.

Dans la mesure où ces emplacements réservés sont des éléments des PLU, la responsabilité de leur création dépend de la collectivité compétente en matière de planification.

Le financement

Il s’agit d’outils spécifiques en matière d’urbanisme, mis à la disposition des collectivités pour financer les équipements publics d’infrastructures (voirie, réseaux) et / ou de superstructures (mairie, écoles, crèches, …) nécessaires à l’urbanisation de secteurs de la commune et à l’accueil des nouveaux habitants. On trouve principalement :

• La taxe d’aménagement (TA), c’est l’outil de base du financement de l’urbanisme. Elle est instituée de plein droit dans les métropoles, les communautés urbaines et les communes dotées d’un PLU. Pour les autres communes, pourvues d’une carte communale ou soumises au RNU, elle peut être instituée par une délibération du conseil municipal. (Prise avant le 30/11 de l’année N pour une effectivité le 01/01 de l’année N+1)

La taxe d’aménagement est une compétence communale, sauf dans les métropoles.

Les communes peuvent décider d’en transférer sa gestion et sa perception par délibération avec la majorité des 2/3 des communes représentant la moitié des habitants, ou la moitié des communes représentant les 2/3 des habitants. Ce transfert ne peut intervenir que dans les EPCI compétents en matière de planification.

Dans ce cas l’EPCI doit, dans sa délibération acceptant le transfert, fixer le pourcentage reversé aux communes membres en fonction des compétences qu’elles ont conservées.

Les communes membres d’un EPCI non compétent en planification, peuvent également décider de reverser tout ou partie du produit de la TA à leur EPCI en fonction des compétences qui lui ont été transférées, hors urbanisme, par délibération.

Ces règles s’appliquent aussi bien à la TA à taux normal jusqu’à 5 %, qu’à la TA majorée (TAM) dont le taux peut être compris entre 5 et 20 %.

• Le projet urbain partenarial (PUP), il s’agit d’une convention entre la collectivité compétente en matière de planification et les constructeurs, aménageurs ou propriétaires de terrains, permettant de financer les équipements publics nécessaires à l’urbanisation d’un secteur.

Le PUP ne s’applique que dans tout ou partie des zones urbaines (U) et à urbaniser (AU) des PLU.

Le PUP étant lié à la compétence en planification, il est de plein droit de compétence intercommunale lorsque ce transfert a eu lieu, sinon il reste de compétence communale.

Les autorisations d’urbanisme

En matière d’autorisations d’urbanisme : déclaration préalable (DP), permis de construire (PC), permis d’aménager (PA), permis de démolir (PD), ou assimilées certificat d’urbanisme (CU), il faut déterminer l’autorité qui est compétente pour les délivrer.

Cette compétence dépend du type de document de planification qui couvre la commune. Ainsi :

• Pour les communes restées au RNU, la compétence relève de l’Etat, dans ce cas le maire signe les arrêtés d’accord ou de refus au nom de l’Etat, en fonction des résultats de l’instruction, toujours effectuée par la direction départementale des territoires (DDT).
• Pour les communes dotées d’une carte communale ou d’un PLU, la compétence pour délivrer les autorisations est toujours communale, le maire signe l’arrêté au nom de la commune.

A noter, que cette compétence reste communale même en cas de retour de la commune à l’application du RNU sur son territoire, soit par caducité du POS, soit en cas d’annulation du PLU par un jugement. Toutefois, dans ce cas, l’Etat doit être consulté pour avis sur chaque demande d’autorisation. Il dispose d’un mois pour répondre, passé ce délai sans réponse l’avis est considéré comme favorable.

Cet avis est conforme et la commune ne peut pas passer outre.

La commune peut décider, par délibération du conseil municipal de transférer cette compétence à l’EPCI, avec son accord matérialisé par une délibération du conseil communautaire. Dans ce cas c’est le Président de l’EPCI qui signera les arrêtés au nom de la commune. Le principe de ce transfert doit être confirmé après chaque renouvellement du conseil municipal, ou changement du Président de l’EPCI.

• L’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme doit être assurée par la collectivité compétente, à l’exception des communes au RNU pour lesquelles ce sont les services de l’Etat qui continuer à assurer cette mission.

La collectivité compétente peut décider de déléguer ces instructions à une autre commune, une intercommunalité, ou un groupement de communes.

Récapitulatif des différents cas évoqués en fonction de la compétence en matière de planification :

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.