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L'intercommunalité constitue, avec la création du conseiller territorial, le volet principal de la loi de réforme des collectivités territoriales, promulguée le 16 décembre 2010, puisque plus des deux tiers des articles lui sont consacrés.

Cette loi prévoit en effet l'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale au 1er juin 2013, objectifs pour lesquels le rôle de la nouvelle commission départementale de la coopération intercommunale va être accru (1).

La loi entend également modifier la gouvernance des structures intercommunales, tant en ce qui concerne la composition des organes délibérants que les modalités d'élection des délégués des communes (2).

Par ailleurs, cette réforme redéfinit certains rapports financiers et juridiques entre établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et communes membres en encadrant la mutualisation et en prévoyant des possibilités d'unification fiscales ou de dotations (3). Enfin, de nouvelles structures (métropoles, pôles métropolitains et communes nouvelles) voient le jour (4). Ces deux derniers points feront l'objet de deux articles à paraître dans les prochains numéros d'ATD Actualité.

L'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale au 1er juin 2013

La loi fixe comme objectifs la couverture de la totalité du territoire national par des EPCI à fiscalité propre et la rationalisation des périmètres et des compétences des structures intercommunales existantes.

Pour ce faire, différents moyens sont prévus:

Une commission départementale de la coopération intercommunale recomposée et renforcée dans ses attributions

La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) est recomposée pour représenter plus fidèlement l'importance prise par l'intercommunalité à fiscalité propre dans les territoires. Les EPCI à fiscalité propre disposent désormais de 40% des sièges et les structures syndicales de 5% (contre 20% pour l'ensemble des EPCI auparavant), à égalité avec les communes (contre 60% auparavant), le conseil général de 10% (contre 15% auparavant), et le conseil régional de 5% (inchangé).

Les membres de la CDCI sont élus par chacun de leurs collèges électoraux à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (article L.5211-43 du code général des collectivités territoriales).

A noter néanmoins que pour la désignation des représentants des communes, des EPCI à fiscalité propre et des syndicats, si une seule liste a été adressée au Préfet par l'association départementale des maires, dans les conditions requises, et qu'il n'y a aucune autre candidature, il ne sera pas procédé à l'élection et le Préfet prendra acte de cette liste.

Le décret n°2011-122 du 28 janvier 2011 fixe les modalités de détermination du nombre de membres de la CDCI par département, les conditions d'organisation du scrutin et les règles de fonctionnement de la commission.

La CDCI doit être mise en place dans sa nouvelle composition avant le 16 mars 2011. Toutefois, en raison des élections cantonales des 20 et 27 mars prochain, il y aura lieu de procéder à une nouvelle désignation des représentants du Conseil Général dans un délai de trois semaines à compter du 27 mars (article 12 du décret n°2011-122).

Cette nouvelle composition a pour corollaire un nouveau rôle.

La CDCI voit, en effet, ses attributions particulièrement renforcées par le législateur puisqu'elle est chargée de coproduire avec les services de l'Etat le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) évoqué ci-après.

Outre une capacité d'auto saisine à la demande de 20% de ses membres, elle dispose d'un pouvoir d'amendement à la majorité qualifiée des deux tiers de ses membres.

Elle est consultée sur tout projet de création d'un EPCI, sur les demandes de retrait d'une commune ainsi que sur tout projet de modification de périmètre ou de fusion qui diffère du SDCI (article L.5211-45 du code général des collectivités territoriales).

L'adoption d'un schéma départemental de la coopération intercommunale en 2011 (article L.5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)

Avant le 31 décembre 2011, le préfet doit arrêter un schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI), qui est le document de référence pour l'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale.

Il a pour but d'établir une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et d'améliorer l'organisation territoriale et institutionnelle des groupements en intégrant les orientations suivantes:

- la constitution d'EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants (hors zone de montagne et caractéristiques géographiques particulières de certains espaces) ;

- une amélioration de la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ;

- l'accroissement de la solidarité financière ;

- la réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l'objectif de suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes ;

- le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- la rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement durable.

Une première présentation du projet de schéma doit être adressée à la CDCI dès le mois d'avril afin de l'associer à ces travaux.

Ensuite, après avis des communes et des EPCI concernés par le projet dans un délai de 3 mois à compter de la notification du projet par le préfet (l'absence de délibération valant avis favorable), la CDCI est de nouveau destinataire de ce projet et des avis émis par les communes et EPCI consultés. Elle dispose alors d'un délai de 4 mois pour modifier le projet de schéma à la majorité des deux tiers de ses membres. Les modifications proposées par la CDCI sont obligatoirement intégrées au projet de schéma, sous réserve de respecter les orientations visées ci-dessus.

Le schéma est enfin arrêté par le préfet, avant le 31 décembre 2011 et publié dans au moins une publication locale diffusée dans le département. Il est révisé au moins tous les 6 ans, selon la même procédure.

Un dispositif temporaire pour rationaliser et achever la carte intercommunale au 1er juin 2013 (articles 60 et 61 de la loi)

A compter de la publication du SDCI, ou à partir du 1er janvier 2012 au plus tard, le Préfet est chargé de mettre en œuvre les préconisations du SDCI.

A ce titre, le Préfet peut initier, par arrêté, tout projet de création, de fusion et de modification de périmètre d'EPCI à fiscalité propre prévu par le SDCI. Il peut également provoquer la dissolution des syndicats de communes et des syndicats mixte fermés. Le Préfet dispose par ailleurs d'une marge de manœuvre au regard du schéma puisqu'il peut s'en écarter et proposer des projets ne figurant pas dans ce dernier, sous réserve de respecter les objectifs d'élaboration de celui-ci.

L'arrêté préfectoral portant création, fusion ou modification de périmètre conformément au SDCI est pris après accord de la majorité qualifiée des conseils municipaux des communes concernées correspondant à la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, et comprenant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

Dans ce dispositif temporaire, les conditions de majorité requises sont donc plus souples que celles habituellement exigées en matière d'intercommunalité (règle des deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou inversement).

A noter également que les organes délibérants des EPCI ne sont consultés que pour avis.

A défaut d'accord, et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le Préfet dispose de pouvoirs renforcés puisqu'il peut, jusqu'au 1er juin 2013, procéder, par décision motivée, aux évolutions des structures intercommunales telles que prévues par le SDCI. Ces pouvoirs ne sont toutefois pas illimités puisque la CDCI doit être systématiquement consultée. Elle dispose d'un délai d'un mois pour proposer à la majorité des deux tiers de ses membres des modifications qui sont automatiquement intégrées au projet, si elles respectent les orientations d'élaboration du SDCI. A défaut de délibération dans ce délai d'un mois, l'avis de la CDCI est réputé favorable.

Un dispositif de rationalisation intercommunale qui se prolonge après le 1er juin 2013

Après le 1er juin 2013, les pouvoirs renforcés du Préfet cessent et toutes modifications des structures intercommunales doivent donc se faire dans les conditions de droit commun. Celles-ci sont cependant simplifiées et étendues.

La fusion d'EPCI à fiscalité propre n'est ainsi plus soumise à l'accord des organes délibérants des EPCI fusionnés, mais simplement à l'accord d'une majorité qualifiée des communes correspondant à deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population (ou l'inverse) et comprenant le tiers au moins des conseils municipaux de chaque EPCI appelé à fusionner (article L.5211-41-3 du code général des collectivités territoriales).

La loi introduit également la possibilité de fusionner les syndicats de communes et les syndicats mixtes (article L.5212-27 du code général des collectivités territoriales) : la fusion peut-être prononcée par le Préfet après accord d'une majorité qualifiée correspondant à deux tiers des organes délibérants des membres des syndicats représentant la moitié de la population (ou l'inverse). En revanche, si le projet de fusion inclut un syndicat mixte ouvert, l'accord unanime des syndicats et des membres est requis.

Dans tous les cas, sont inscrits dans la loi différents critères devant être pris en compte lors des futurs redécoupages territoriaux pour garantir les objectifs de rationalisation de la carte.

Ainsi, afin de maintenir la cohérence de la carte intercommunale, les évolutions doivent se faire dans le respect du SDCI et le Préfet garde le pouvoir de rattacher une commune isolée ou créant une enclave ou une discontinuité territoriale à un groupement et passer outre le désaccord de la communauté de communes, sauf si la CDCI s'est prononcée en faveur d'un autre projet (article L.5210-1-2 du code général des collectivités territoriales).

Par ailleurs, en 2018 et pendant une période d'un an suivant chaque révision du SDCI, le Préfet retrouve les pouvoirs renforcés évoqués ci-dessus pour fusionner les EPCI à fiscalité propre et modifier leurs périmètres.

Une nouvelle gouvernance des structures intercommunales 

L'encadrement du nombre et de la répartition des membres des organes délibérants (articles 8 et 9 de la loi)

Le nombre et la répartition des membres des organes délibérants sont désormais encadrés par la loi et varient suivant la structure concernée.

Le dispositif légal d'encadrement pour tous les EPCI à fiscalité propre :

Pour les communautés urbaines et les métropoles, ainsi que pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes, le nombre total de sièges du conseil communautaire est fixé conformément à un tableau prévu par la loi en fonction de la population municipale du groupement.

La répartition des sièges entre les communes se fait selon la règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sur la base de leur population municipale authentifiée par le dernier recensement. Toutes les communes doivent disposer d'un siège et aucune ne peut détenir plus de la moitié des sièges.

Si, en application de la règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, une commune ne dispose d'aucun siège, il lui en est attribué un. A l'inverse, si une commune se voit reconnaître un nombre de délégués supérieur à la moitié des sièges, le nombre en surplus est redistribué entre les autres communes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

On notera que 10% maximum de sièges supplémentaires peuvent être créés par accord de la majorité qualifiée des communes membres correspondant au deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale (ou l'inverse). Dans le cade de cet accord, il est également possible de prévoir, mais seulement pour les communautés urbaines et les métropoles, qu'une commune disposera d'un nombre de sièges supérieur à la moitié des sièges de l'organe délibérant.

Le dispositif dérogatoire pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération:

La répartition des sièges au sein de l'organe délibérant peut toujours faire l'objet d'un accord entre les communes membres à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population (ou inversement).

Néanmoins, cet accord doit tenir compte du poids démographique de chaque commune membre. D'autre part, toutes les communes doivent disposer d'au moins un siège et aucune ne peut bénéficier de plus de la moitié des sièges.

Enfin, le nombre maximum de délégués ne peut excéder de 10% le nombre qui aurait été attribué à l'organe délibérant en application des modalités fixées par la loi à défaut d'accord amiable.

En l'absence d'accord amiable, la répartition se fait selon les modalités fixées par la loi et présentées ci-dessus (article L.5211-6 du code général des collectivités territoriales).

L'entrée en vigueur des nouvelles règles de représentation :

Pour les EPCI existant au 16 décembre 2010, les délibérations fixant le nombre et la répartition des sièges dans les conseils communautaires (résultant soit d'un accord local soit de l'application de la loi) doivent intervenir avant le 30 juin 2013 pour être applicables à l'occasion du prochain renouvellement général des conseils municipaux. Jusqu'à ce renouvellement, la composition de l'organe délibérant et du bureau de ces EPCI restent régis par les anciennes règles qui leur étaient applicables.

En cas de création, de transformation, de fusion ou d'extension de périmètre d'EPCI à fiscalité propre, ces nouvelles règles de répartition des sièges s'appliquent immédiatement.

L'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct (article L.5211-6 du code général des collectivités territoriales)

Les délégués des communes, dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste, siégeant dans les instances délibérantes des communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes et futures métropoles sont élus au suffrage universel direct,

Le mode d'élection des délégués communautaire sera précisé dans la future loi relative à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale dont le projet a été déposé au Sénat.

Ce projet de loi distingue les communes de 500 habitants et plus des communes de moins de 500 habitants.

Pour les communes de 500 habitants et plus, les délégués communautaires seraient élus au scrutin de liste en même temps que les conseillers municipaux. Les premiers de la liste auraient vocation à siéger au conseil municipal et au conseil communautaire.

Pour les communes de moins de 500 habitants, les délégués des communes seraient le maire et les conseillers municipaux désignés dans l'ordre du tableau.

Le projet de loi doit également rendre applicable aux communes d'au moins 500 habitants (contre 3 500 habitants actuellement) le scrutin de liste majoritaire avec représentation proportionnelle.

Il est important de préciser que ce projet de loi peut faire l'objet d'amendements dans le cadre de la discussion parlementaire. Le seuil de 500 habitants peut être relevé tandis les petites communes peuvent conserver leur liberté pour désigner leurs délégués communautaires.

Indépendamment de ces précisions législatives futures sur la désignation des conseillers communautaires, il convient de noter que si la commune ne comporte qu'un délégué, elle bénéficie de plein droit d'un délégué suppléant appelé à siéger au conseil en l'absence du titulaire et de procuration donnée à un autre délégué. Le suppléant doit être de sexe différent de celui du titulaire.

L'encadrement du nombre de vice-présidents (article L.5211-10 du code général des collectivités territoriales)

Ce nombre ne peut excéder 20% (contre 30% auparavant)de l'effectif de l'assemblée délibérante et ne peut jamais être supérieur à 15.

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